银保监会正在推进农村中小银行股权整治“三年攻坚战”。
4月29日，银保监会发布消息称，股东股权问题是市场乱象整治的一个重点内容，也是影响农村中小银行健康发展的一个重要环节。
2017年以来，公司治理就成为银行业监管的一个重点领域。银保监会将2018年确定为农商行“强化公司治理年”，制定了《农合机构股东股权专项排查整治三年规划》，去年的排查整治工作发现了中小银行股东股权存在一些突出问题，下一步将按年细化推进排查整治，从严处罚问责，重点加大对股东的穿透式监管，细化完善农商行股东关联交易监管规制，分类有序推进农商行股权托管工作。
农合机构股东股权专项排查整治“三年攻坚战“
公司治理已成为当前银保监会在监管中小银行时关注的重中之重。2018年4月中旬，成立不久的银保监会就专门召开中小银行及保险公司公司治理培训座谈会，会上就“点名”中小银行和保险机构的公司治理问题表现得更突出，其中股东股权问题突出表现在一些机构的股权关系不透明不规范、股东行为不合规不审慎等。在原银监会发布的《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》中，“公司治理不健全”更是被列为2018年整治银行业市场乱象工作要点的首位。
银保监会方面表示，为进一步夯实农村中小银行公司治理基础，规范股东股权管理，银保监会将2018年确定为农商行“强化公司治理年”，制定了《农合机构股东股权专项排查整治三年规划》。全面周密部署所有农合机构按照100%的比例开展自查，各银保监局自2018年-2020年，每年按照不低于30%、35%和35%的比例进行抽查。
在2018年的监管抽查对象中，据了解，拟改制为农商行的机构、由高风险机构改制的农商行以及股东股权管理严重混乱的机构等三类机构是重点抽查对象。此次排查覆盖了全部农商行、农合行、农信社，目前机构已全面完成自查，监管部门已对868家、占比40%的农合机构进行了抽查，检查共涉及持股1%以上的股东2.8万个，股东关联人6.5万个，排查股份占农合机构全部股份的76%。
银保监会方面表示，排查过程中，推动机构立查立改、边查边改，已督促七成以上机构完成问题整改。同时，加大对排查发现严重问题的处罚力度，对涉及股东资质不合规、股权管理不到位、违规变更股权等问题的农村中小银行已实施行政处罚100余家次。
农村中小银行股权管理突出存在四大问题
相对于大型银行或上市银行，中小银行的公司治理能力更为薄弱，尽管不少改制后的城商行、农商行等区域性中小银行也构建了“三会一层”的公司治理架构，但多年来“形似而神不似”的问题依旧突出。银保监会副主席王兆星就曾直言，从风险事件和案件来看，个别中小银行公司治理存在严重缺陷。尤其是当前外部环境不确定性增加，以往被高速增长所掩盖的问题将水落石出。
国家金融与发展实验室副主任曾刚对券商中国记者表示，目前银行公司治理主要存在两大问题，一是“内部人”控制问题，即管理层对银行实现了实际的控制，并做出损害公共利益和股东利益的行为。二是少数股东乱越位、胡作为，随意干预银行正常经营的问题。
王兆星也曾表示，有效的公司治理，不能是简单追求利润和股东利益最大化的，而应是各利益相关方积极参与的“共同治理“，既做到防范内部人控制，也要防止一股独大、外部人不当干预。
从银保监会公布的最新情况看，农村中小银行在股权上存在以下几点突出问题：
一是部分机构关联交易控制不足，未制定关联交易管理制度，关联方授信余额未纳入全面授信管理，甚至通过不当关联交易进行利益输送。如某农商行向9户关联人发放2.46亿元贷款，利率明显低于该行平均水平。
二是部分机构股权质押管理不规范，制度建设、流程管理和内控机制不健全。如排查发现225家机构办理股权质押未在股东名册或股权管理系统中记载质押信息。
三是少数机构部分股东通过违规筹资、资质造假、委托代持等方式入股；少数股东集团突破入股机构家数限制形成“资金系”。如某公司通过关联公司入股19家农合机构，最高实际持股比例超过40%。
四是少数机构股东通过隐性关联谋求控制主导经营，越权干预机构经营，服务自身利益；甚至指使机构向其发放贷款后拒不归还，恶意“掏空”机构，将其作为自身“提款机”。
“县域农商行主要吸纳农民、农村各类经济组织入股，与大银行相比，股东数量广而多，相应的，股权结构也小而散，股东难免会出现‘搭便车’心理，有的则会谋求短期财务投资利益，将银行变成‘提款机’。“东部省份一农商行人士对券商中国记者称。
曾刚则分析称，农村中小银行之所以在公司治理方面问题相对突出，主要有以下几方面原因：
一是农村金融机构的数量大，发现的问题相对占比高；
二是农村中小银行在股权管理方面确实存在困难，对股东穿透式核查的能力相对欠缺；
三是过去对农村中小银行来说，最重要的目的是能筹到钱，毕竟这类机构资本补充的压力非常大；因此，它们此前把重心更多地放在募资上，相应的，在股东准入门槛、股东管理上就考虑较少。
“农村中小银行在资本募集的过程中，谈判能力相对处于弱势，所以对股权管理方面很难保持一个高标准，再加之过去监管对股权管理要求并不太严格和明确，所以小银行对股权管理、公司治理等问题关注较少。“曾刚说。
股权问题是公司治理根源，监管列出四大目标
不少分析人士认为，股权问题是公司治理的根源，健康的股权结构是公司治理有效运行的基础。因此，要完善中小银行的公司治理，就要从股权着手。银保监会方面就曾表示，要严格规范股权管理，坚持长期稳定、透明诚信和公平合理三条底线。
去年初颁布实施的《商业银行股权管理暂行办法》，就按照分类监管原则，将监管重点聚焦主要股东，防止其滥用权利、掏空银行等行为，重点加大对主要股东的穿透式管理，明确要求主要股东披露股权结构直至实际控制人、最终受益人，限制主要股东入股商业银行数量，建立主要股东行为负面清单等。
银保监会方面也表示，下一步将按年细化推进排查整治，重点抓好几方面工作：
一是扎实抓好违规问题整改。建立排查问题的全面台账，逐项跟踪督促问题整改。二是从严处罚问责。对自查自改不到位，特别是性质恶劣、屡查屡犯的机构和个人，依法依规从严问责，从重处罚。三是抓紧弥补制度短板。根据实践发展需要，重点加大对股东的穿透式监管，细化完善农商行股东关联交易监管规制，分类有序推进农商行股权托管工作。四是坚持不懈提升农村中小银行公司治理能力，在当前和今后相当长一段时间，把探索建立适应小法人特点的公司治理机制作为重中之重，持之以恒地抓实抓细抓好，推动农村中小银行实现高质量发展。
把握好力度与节奏，规范股权的同时增强银行股权吸引力
正如上述监管所说，要探索建立适应小法人特点的公司治理机制。不同于大银行，农村金融机构受自身规模、盈利能力等限制，在对资本补充的渴望和对股东股权行为规范的要求之间，需要平衡得更多。
“农村中小银行可能会面临两难的问题。一方面，强化股权管理是非常必要的；另一方面，股权管理从严后，也会导致中小金融机构股权往外转让的多，但‘接盘’的少。”曾刚说。
曾刚认为，从投资价值的角度看，农村中小银行现在盈利能力相对差，一些股东投资好多年都没有分红，现在如果为了满足监管要求需要转让股权，谁来接手是个大问题。从目前的情况看，向外转让股权的需求远大于接手的需求。从股东行为看，强化股权管理会进一步约束股东行为，这可能会降低股东投资农村中小银行的积极性。
“未来农村金融机构在资本补充方面或面临较为严峻的挑战，这虽然不是股权管理导致的，但股权管理的规范会一定程度上突出资本补充的挑战。”曾刚说，因此，强化股权管理是必要的，同时监管也要把握好力度和节奏，营造良好的投资银行股权的环境，为中小银行的资本补充和可持续发展创造更好的条件。
